Lorena Hernandez Barcena

Assistante de recherche – The Hutchins Center on Fiscal and Monetary Policy

David Wessel

directeur du Hutchins Center on fiscal and monetary policy

Les obligations municipales – dettes émises par les gouvernements des états et locaux et certaines institutions à but non lucratif – attirent les investisseurs car les intérêts sont généralement exonérés d’impôts fédéraux sur le revenu., En conséquence, les investisseurs sont prêts à accepter un taux d’intérêt inférieur à ce qu’ils demanderaient autrement, et les émetteurs obtiennent des coûts d’emprunt inférieurs. Mais récemment, il y a eu une augmentation des émissions d’obligations municipales imposables—c’est-à-dire des obligations dont les intérêts sont imposables aux investisseurs. Entre janvier et novembre 2020, 129,3 milliards de dollars d’obligations imposables ont été émis (31% de toutes les obligations municipales émises au cours de cette période), en hausse par rapport à 67,3 milliards de dollars en 2019 et à 25,1 milliards de dollars en 2018. Nous expliquons ici le traitement fiscal des obligations municipales et explorons ce qui se cache derrière la récente augmentation des obligations municipales imposables.,

Qu’est-ce qui détermine si les intérêts sur une obligation sont imposables?

Les intérêts sur les obligations émises par les gouvernements des États et locaux sont généralement exonérés d’impôt au niveau fédéral, à moins que plus de 10% du produit ne soit utilisé pour des activités commerciales ou commerciales par des entités non gouvernementales, y compris la location d’un bâtiment public à une entité privée à des fins commerciales. Et les organismes à but non lucratif ayant le statut 501(c)3, y compris les collèges et les hôpitaux, peuvent émettre des obligations exonérées d’impôt à condition que pas plus de 5% du produit soit utilisé pour des entreprises privées sans rapport avec les fins de bienfaisance de l’organisme à but non lucratif., Peu importe si l’obligation est imposée au niveau fédéral, les États déterminent indépendamment s’ils taxent les intérêts des obligations municipales. Une décision de la Cour suprême de 2008 a ouvert la voie aux États et aux localités pour exempter les intérêts de leurs propres obligations municipales de leurs propres impôts tout en taxant les intérêts des obligations municipales d’autres États et localités.

qui émet des obligations municipales imposables et pourquoi?

dans la plupart des cas, un émetteur paie un taux d’intérêt plus élevé pour emprunter lors de l’émission d’obligations imposables que les obligations exonérées d’impôt., Les gouvernements locaux et les organisations à but non lucratif émettent des obligations imposables pour financer des projets qui ne répondent pas aux exigences d’exonération fiscale de l’IRS, tels qu’un stade sportif ou un centre d’étudiants universitaires qui dispose d’une quantité importante d’espace consacré à une librairie gérée par une chaîne nationale et/ou une aire de restauration, En outre, lorsque les taux d’intérêt sont très bas (comme ils le sont maintenant), l’avantage global de l’exonération fiscale en vertu de faibles taux d’intérêt pour les émetteurs est très faible, de sorte que les entités qui peuvent émettre des obligations exonérées d’impôt peuvent choisir d’émettre des obligations imposables pour éviter les exigences comptables de L’IRS

pendant la Grande Récession, en vertu de L’American Recovery and Reinvestment Act (ARRA), le Congrès a créé de nouveaux types d’obligations municipales imposables et en a élargi d’autres., Les intérêts sur les obligations Build America, par exemple, étaient imposables pour les investisseurs, mais grâce à une combinaison de crédits d’impôt aux investisseurs et de subventions aux gouvernements locaux, le gouvernement fédéral a réduit les coûts d’emprunt à des taux proches des taux exonérés d’impôt. L’un des objectifs était d’élargir le marché des obligations d’état et de gouvernement local aux investisseurs, tels que les fonds de pension, les dotations universitaires et les investisseurs étrangers, qui ne paient généralement pas d’impôt fédéral sur le revenu et ne bénéficient pas de l’exonération fiscale., Élargir le marché, ont fait valoir les partisans des obligations Build America, faciliterait le financement de leurs dépenses par les gouvernements des États et des collectivités locales.

que sont les obligations D’activité privée?

Les obligations D’activité privée (PAB) utilisent plus de 10% de leur produit pour des activités commerciales privées. Bien que les intérêts sur certains PAB soient imposables, d’autres sont admissibles à l’exonération fiscale tant que leur produit est utilisé à certaines fins spécifiques (ou « admissibles”), telles que la construction d’aéroports, de quais ou de quais., Les intérêts sur les PAB non admissibles sont imposables au niveau fédéral, et les intérêts gagnés sur les PAB doivent être inclus dans le revenu lors du calcul de l’impôt minimum de remplacement (AMT), un impôt qui s’applique principalement aux particuliers à revenu élevé.

en outre, L’IRS établit chaque année des règles limitant le volume de PAB exonérés d’impôt qui peuvent être émis par chaque État. Pour 2021, chaque État ne peut émettre que jusqu’à concurrence de 110 dollars par habitant ou 325 millions de dollars. Par conséquent, les projets très coûteux qui seraient des PAB admissibles, tels que la construction d’un nouveau train interurbain à grande vitesse, peuvent également nécessiter l’émission de certaines obligations imposables.,

quelle fraction des obligations municipales est imposable?

toutes les obligations municipales étaient exonérées d’impôt jusqu’à ce que la Loi sur la réforme fiscale de 1986 établisse des restrictions à l’exonération fiscale de certaines obligations. Entre 1986 et 2009, la fraction des obligations municipales imposables est restée entre 3% et 7% du marché total des obligations municipales—à l’exception d’un pic à 10% en 2003, lorsque L’Illinois a émis une obligation imposable de 10 milliards de dollars pour répondre à une obligation de retraite.,

en 2009 et 2010, il y a eu une augmentation des émissions d’obligations municipales imposables en raison du programme D’obligations Build America, qui a expiré en 2010 et n’a pas été prolongé.

Les émissions obligataires imposables ont de nouveau bondi en 2019. D’août 2019 à novembre 2020, entre 15% et 40% des obligations municipales émises chaque mois étaient imposables. En octobre 2020, les emprunteurs ont émis 45,2 milliards de dollars d’obligations municipales exonérées d’impôt et 25,1 milliards de dollars d’obligations municipales imposables. (En comparaison, les sociétés ont émis des obligations de 152,9 milliards de dollars au cours de la même période.,)

Pourquoi la poussée?

l’une des principales raisons est une disposition de la Loi sur les réductions D’impôt et L’emploi de 2017, qui interdisait l’utilisation d’obligations exonérées d’impôt pour les transactions de remboursement avancées, une manœuvre de refinancement que nous décrivons ci-dessous. Auparavant, lorsque les taux d’intérêt baissaient, les émetteurs d’obligations municipales exonérées d’impôt pouvaient émettre une deuxième obligation exonérée d’impôt pour refinancer leur dette. Désormais, les entités qui souhaitent utiliser le remboursement anticipé doivent émettre des obligations imposables.

Voici comment cela fonctionne: disons qu’une ville émet une obligation exonérée d’impôt à un taux d’intérêt de 4%., Quelques années plus tard, les taux d’intérêt baissent, et maintenant les investisseurs accepteront 1.5% sur une obligation exonérée d’impôt. Avant 2017, La ville aurait émis une deuxième obligation exonérée d’impôt, et essentiellement racheté la partie impayée de l’obligation initiale, semblable à un propriétaire refinançant une hypothèque. En pratique, la ville prend le produit de la deuxième obligation et investit les fonds dans un compte séquestre. L’intérêt gagné sur ces Fonds paie le service de la dette sur la première obligation émise, et les coûts d’emprunt totaux de la ville diminuent.,

avec le 2017 Tax Cuts and Jobs Act, la ville ne peut émettre ces obligations de refinancement que si elles sont imposables. Cependant, les taux d’intérêt actuels sur les muni bonds imposables sont si bas que la manœuvre de financement avancée est toujours attrayante. Au second semestre 2019, près de 80% des obligations imposables ont été utilisées au moins partiellement pour ce type de refinancement.

qui achète des obligations municipales imposables?

pour la plupart des investisseurs étrangers, les intérêts sur les obligations exonérées d’impôt sont imposables par leur pays d’origine, ils ne sont donc pas susceptibles de les acheter., Les obligations exonérées d’impôt sont également peu attrayantes pour les investissements fiscalement avantageux tels que les ira, 401(k)s, les fonds de pension et les dotations. Mais les obligations municipales imposables, avec leur rendement plus élevé, peuvent être des alternatives attrayantes dans ces cas.

Les obligations municipales imposables peuvent également être plus attrayantes pour les personnes situées dans des tranches d’imposition inférieures, pour lesquelles l’exonération fiscale a moins de valeur. En supposant un impôt sur le revenu de l’état de 5%, quelqu’un dans la tranche d’imposition de 22% conservera 83% des intérêts sur une obligation municipale imposable; quelqu’un dans la tranche d’imposition de 35% qui doit également des impôts sur le revenu de l’état et 3 supplémentaires.,8% D’impôt net sur le revenu de placement (L’impôt Obamacare/ACA) ne conservera que 56% des intérêts. Selon les taux d’intérêt actuels, quelqu’un dans une tranche de revenu inférieure pourrait trouver le rendement (après impôt) des obligations municipales imposables attrayant.

Quel est l’historique de l’exonération fiscale pour les obligations municipales?

lorsque le Congrès a introduit un impôt fédéral sur le revenu en 1861, les intérêts des obligations municipales ont été imposés au même taux que tous les autres revenus., En 1895, la Cour suprême a statué que l’impôt fédéral sur le revenu était inconstitutionnel et a ajouté qu’une taxe sur les intérêts obligataires étatiques et locaux violerait le principe constitutionnel interdisant au gouvernement fédéral de taxer les activités des États. Le 16e amendement a donné au Congrès le droit d’imposer un impôt fédéral sur le revenu, conduisant à la Loi sur le revenu de 1913, la première itération du code des impôts d’aujourd’hui. Cette loi excluait explicitement les intérêts des obligations municipales dans le calcul de l’impôt sur le revenu., Le statut fiscal de l’intérêt sur les obligations municipales est resté en grande partie inchangé jusqu’aux années 1980, lorsqu’une série de lois ont été adoptées pour renforcer la réglementation des obligations municipales et ajouter leur intérêt à certains calculs fiscaux pour certains particuliers à revenu élevé. Cela a culminé avec la loi de 1986 qui a défini le PABs. Le débat sur le volume admissible des obligations exonérées d’impôt s’est poursuivi jusqu’à nos jours, en partie parce que l’exonération des intérêts des obligations municipales dans le calcul de l’impôt réduit les recettes fiscales fédérales.

à quoi ressemble l’avenir des obligations municipales imposables?,

Si les taux d’intérêt sur les obligations municipales imposables demeurent bas, le volume d’émissions d’obligations municipales imposables demeurera probablement élevé au cours de la prochaine année. Bien que le mécanisme de refinancement de remboursement avancé ne soit généralement rentable qu’une seule fois (tout comme vous ne refinancez pas votre prêt hypothécaire chaque année), les faibles coûts d’emprunt sur les obligations municipales imposables peuvent être attrayants pour les projets qui ne sont pas admissibles au financement exonéré d’impôt-comme le centre étudiant sur un campus universitaire.